Connect with us

Infrastruktura

Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych na drogach to wielkie fiasko. Wstrząsający raport NIK

Opublikowano

-

Chaos, ręczne sterowanie inwestycjami w ministerstwie, brak kontroli efektów i zamiast poprawy czasem zmiana dróg na bardziej niebezpieczne – NIK sprawdził, jak przez pięć lat GDDKiA prowadziła Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych na drogach

Przez pięć lat GDDKiA wydała na poprawę niebezpiecznych miejsc na drogach zaledwie 7,5 proc. z zaplanowanej na te inwestycje kwoty 7,2 mld zł Źródło: NIK

Wydawało się, że pod względem poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego przy fiasku na wszystkich innych frontach jedynym, co się nam w Polsce udaje jest budowa i przebudowa dróg. Nowy raport Najwyższej Izby Kontroli rozwiewa to złudzenie. Nawet tego nie udaje nam się zrobić porządnie. Wnioski z kontroli NIK to jeden wielki akt oskarżenia wobec ministra infrastruktury i szefostwa podległej mu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Program, dzięki któremu miała zmaleć liczba wypadków drogowych i ich ofiar nie tylko nie spełnił swojego zadania, ale na cztery lata przed końcem jego wykonania – w 2019 r. – liczba ofiar śmiertelnych wypadków okazała się wyższa niż przy rozpoczynaniu Programu w 2015 r. (o 5 proc.). Sama liczba wypadków zmalała jedynie o 1 proc.

Bieńkowska źle zaplanowała…

Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych to element rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2015-2023. Przyjęty został jeszcze za rządu PO-PSL. Program był załącznikiem zawierającym listę ponad tysiąca miejsc na drogach krajowych, których przebudowanie miało uczynić te fragmenty tras bezpieczniejszymi – zmniejszyć na nich ryzyko powstawania wypadków.

Jak wskazuje NIK już na tym etapie dopuszczono się błędów. A dokładniej zawiniła minister odpowiedzialna wówczas za infrastrukturę – czyli Elżbieta Bieńkowska. Zadniem kontrolerów mimo krytycznych uwag Ministra Finansów – Bieńkowska nie zaplanowała w dokumencie mechanizmów kontroli – np. mierników, dzięki którym na bieżąco można by było sprawdzać efekty realizacji Programu jak i poszczególnych zadań oraz aktywnie tą realizacją zarządzać. Nie zleciła także przeprowadzenia badań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego i wpływu jaki na to bezpieczeństwo ma infrastruktura drogowa.

W efekcie już od początku wszystko oparło się o propozycje przebudowy przedstawione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Kontrola NIK wykazała, że GDDKiA przygotowując listę zadań w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych umieścił na niej także takie, które się do niego nie kwalifikowały.
„Powinny dotyczyć odcinków dróg o najwyższych klasach ryzyka, tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podwyższył te klasy nie informując o tym Ministra Infrastruktury i Rozwoju – odcinkom dróg o niskim poziomie ryzyka (od A do C), na których miały być realizowane zadania z Programu, przypisał klasy ryzyka właściwe dla odcinków dróg o dużym poziomie ryzyka (D)” – wytyka raport NIK.

…Adamczyk jeszcze to popsuł

Potem było już tylko gorzej. NIK zauważył, że rząd Zjednoczonej Prawicy jeszcze sytuację pogorszył w 2017 r. nowelizując Program Bezpieczeństwa Dróg Krajowych i usuwając z niego, mi. in. listę zadań do sfinansowania w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych (zostały skatalogowane zbiorczo w jednej pozycji), a także zapis o zaplanowanym limicie wydatków na ten cel.
Za kadencji ministra Andrzeja Adamczyka zarządzanie tą sferą przeszło w pod „ręczne sterowanie”. Dobór zadań w zakresie poprawy BRD był dokonywany bezpośrednio przez ministra. To miało „uelastycznić” i „przyspieszyć” zarządzanie realizacją zadań.

„Zmiany wprowadzono bez uwzględnienia rekomendacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, sformułowanych na podstawie raportu Banku Światowego, który przeprowadził audyt procesu zarządzania w GDDKiA bezpieczeństwem infrastruktury dróg krajowych. W raporcie tym stwierdzono, m.in., że konieczne jest jak najszybsze uzgodnienie pomiędzy Ministerstwem IiB oraz GDDKiA szczegółów dotyczących monitorowania postępów we wdrażaniu Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych, co umożliwi sprawną realizację jego zadań i kontrolowanie efektów” – czytamy w raporcie NIK.

NIK wskazuje wprost w raporcie, że minister Andrzej Adamczyk od 2017 r. „nie dokonywał wyboru zadań PLMN zgodnie ze zak- tualizowaną listą potrzeb mimo nałożenia na niego takiego obowiązku”.
Ręczne zatwierdzanie inwestycji w ministerstwie zaburzało też czas trwania inwestycji. Zdarzało się, że projekty przedkładane w GDDKiA były zatwierdzane w resorcie Adamczyka nawet po stu dniach. A jedna z inwestycji została zatwierdzona dopiero po 9 miesiącach.

To nie jedyne zaniedbania w resorcie. Andrzej Adamczyk nie przedstawiał też rządowi informacji o stanie realizacji programu. „Minister właściwy ds. transportu w rocznych sprawozdaniach za lata 2017–2018 przedkładanych Radzie Ministrów nie umieszczał informacji o stanie realizacji rzeczowo – finansowej PLMN, pomimo obowiązku określonego w PBDK” – czytamy w raporcie.

Wynik? Przez pięć lat realizacji Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych wydano na inwestycje ok. 540 mln zł, czyli tylko 7,5 proc. z przeznaczonej na to kwoty szacowanej na 7,2 mld zł.

Chaos i ręczne sterowanie w niczym nie pomogły. „Na starcie Programu zaplanowano 1085 zadań, a na jego półmetku zakończone były zaledwie 273, kosztem 380 mln zł. Z tego niemal 50% tej sumy – nieco ponad 188 mln – przeznaczono na inwestycje, które nie kwalifikowały się do Programu, ponieważ nie dotyczyły miejsc szczególnie niebezpiecznych. W efekcie choć i one (skontrolowane przez NIK) poprawiły jakość infrastruktury drogowej i zwiększały bezpieczeństwo jej użytkowników, to niezmodernizowane pozostawały te odcinki, na których ryzyko wypadku było duże i bardzo duże” – wytyka NIK.

Przebudowy bez efektów

NIK podkreśla, że Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych – dodajmy na drogach, które przenoszą 60 proc. całego ruchu samochodowego w kraju i na których dochodzi do największej liczby wypadków, w tym śmiertelnych – nie przyniósł zauważalnego zmniejszenia liczby odcinków dróg krajowych, na których ryzyko powstania wypadku drogowego jest duże lub bardzo duże.

Zebrane przez NIK dane pokazują brak zależności między poprawą bezpieczeństwa na wybranych drogach, a realizowanymi inwestycjami.

Przykłady? W woj. śląskim, mimo zakończenia w ramach Programu zaledwie 6 zadań liczba wypadków w 2019 r. w porównaniu z 2015 r. spadła aż o 906, gdy tymczasem w Zachodniopomorskiem, mimo 37 inwestycji tylko o 74. W woj. małopolskim zrealizowano aż 36 inwestycji, a wypadków było o 754 więcej, w Wielkopolskiem o 1598, choć tam zakończono 20 inwestycji.

Podobnie jest z danymi dotyczącymi osób, które zginęły w wypadkach drogowych. W 2019 r. w Lubuskiem i Małopolskiem zanotowano o jedną ofiarę śmiertelną mniej niż w 2015 r., jednak w tym pierwszym województwie w badanym okresie zakończono tylko 6 inwestycji, a w drugim 36. Najmocniej spadła liczba ofiar śmiertelnych w woj. śląskim – o 57, mimo, że tam również zrealizowano zaledwie 6 zadań z Programu LMN. O tyle samo przybyło ofiar śmiertelnych w kujawsko-pomorskim, choć tam inwestycji było dwa razy więcej.

A to nie wszystko! Kontrolerzy NIK sprawdzili, że po przebudowy wykonywane w ramach Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych tylko czasem zmniejszały klasę ryzyka drogi związaną z wypadkami. Np. na 20 odcinkach dróg, na których w 2015 r. ukończono inwestycje, w przypadku 8 odcinków dróg klasa ryzyka wzrosła, w przypadku 6 zmalała, w 6 pozostała bez zmian.

Przykładem mogą być też inwestycje zakończone w łódzkim oddziale GDDKiA. W jednym przypadku doszło tam do obniżenia klasy ryzyka dla odcinka drogi, na którym inwestycja była zrealizowana z D (dużego) do C (średniego), w dwóch pierwotna klasa ryzyka – A lub E – nie została zmieniona.

Bez planowania ale i bez mierzenia efektów

Dlaczego tak to wychodziło? Na to też NIK znalazł odpowiedź. W skrócie: nikt nie sprawdzał, nie tylko jak wybiera się miejsca do przebudowy, ale też nikt nie sprawdzał, co dały już wykonane inwestycje. Czyli dla urzędników najlepsze rozwiązanie – nikt nie sprawdza, więc wszystko jest w porządku. Do czasu… kontroli NIK.

Monitoring skuteczności podejmowanych działań miały zapewnić w tych trzyletnich okresach kontrole i audyty bezpieczeństwa ruchu drogowego wraz z oceną wpływu poszczególnych inwestycji na to bezpieczeństwo.

„NIK ustaliła, że nadzór Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nad takimi kontrolami nie był prawidłowy. Jego działania sprowadzały się tylko do pozyskania raportów z wybranych oddziałów GDDKiA, a nie do sprawdzenia czy wszystkie kontrole zostały przeprowadzone. Nieskuteczność nadzoru potwierdza m.in. to, że w oddziałach w Białymstoku, Gdańsku, Lublinie i Opolu w 2016 r., w oddziałach w Białymstoku, Gdańsku, Kielcach, Krakowie, Lublinie, Poznaniu, Szczecinie i w Warszawie w 2017 r. oraz w Warszawie w 2019 r. (stan na 30 września 2019 r.) nie przeprowadzono żadnej kontroli ogólnej bezpieczeństwa ruchu drogowego, mimo dyspozycji Generalnego Dyrektora DKiA” – czytamy w raporcie.

NIK wskazuje, że wpływu inwestycji na poprawę bezpieczeństwa na drogach nie monitorował też minister infrastruktury, któremu GDDKiA podlega.

W sumie w latach 2016-2018, ze środków przeznaczonych na Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych:

– przebudowano 65 skrzyżowań,
– naprawiono lub wymieniono 31 km nawierzchni dróg,

wybudowano, m.in.:
163 km chodników dla pieszych,
86 km ciągów pieszo – rowerowych,
20 km dróg rowerowych,
45 azyli dla pieszych.

Analiza zbiorczych informacji wykazała, że w 27 proc. przypadków klasa ryzyka odcinka drogi, na którym były zlokalizowane inwestycje realizowane w ramach PLMN poprawiła się, a w 13 proc. przypadków klasa ryzyka uległa pogorszeniu. W pozostałych przypadkach zdaniem NIK oszacowanie zmiany było obarczone dużym ryzykiem błędu ze względu na zmianę sposobu wyliczania wskaźnika gęstości kosztów wypadków.

Dziwnie zlecane inwestycje w oddziale warszawskim

Przy okazji badania programu PLMN NIK wykryła, że oddział GDDKiA w Warszawie nie ogłaszał oddzielnych przetargów na wykonanie inwestycji poprawiających BRD finansowanych w ramach Programu. Zlecał to w ramach funkcjonujących umów na utrzymanie dróg. „Mimo tego, że charakter zlecanych prac wykraczał poza definicję utrzymania i katalog robót utrzymaniowych określonych w zarządzeniach Generalnego Dyrektora DKiA nr 59 z dnia 18 grudnia 2013 r. i nr 6 z dnia 18 stycznia 2018 r.” – wskazali kontrolerzy.

„Kontrola siedmiu najwyższych wartościowo zadań realizowanych w ramach PLMN w ramach tzw. umów utrzymaniowych wykazała, m.in., że zlecony zakres prac (budowa ciągów pieszych lub pieszo rowerowych) każdorazowo wykraczał poza zakres prac będących przedmiotem umowy. Oddział nie przeprowadził odrębnych postępowań mających na celu wyłonienie wykonawcy zadań stosownie do obowiązku określonego w art. 3 ust. pkt 1 Pzp na prace budowlane będące przedmiotem 11 zleceń. Łączna wartość tych zleceń wyniosła 8,16 mln zł. Prace stanowiące przedmiot ww. zleceń posiadały zatwierdzone Programy Inwestycyjne, a ich wartość została ujęta w księgach rachunkowych oddziału GDDKiA, jako zwiększenie wartości środka trwałego” – czytamy w raporcie.

Łukasz Zboralski

POBIERZ PEŁEN RAPORT NIK W FORMACIE PDF